关于全面从严治党的客观制约因素的探究

 摘 要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于“四个全面”战略布局的整体设计，身体力行、率先垂范，坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态，党内政治生活展现新气象，赢得了党心民心，为开创党和国家事业新局面提供了重要保证。但是，现实中全面从严治党还存在着一些不容忽视、必须直面对待的客观制约因素。本文从反腐败斗争愈演愈烈是全面从严治党面临的严峻客观形势、全面从严治党制度机制的落实方面还存在着许多现实问题、全面从严治党“两个责任”的落实方面还存在着许多问题等三个方面具体分析了全面从严治党向纵深发展的客观制约因素，对于各级党委（党组）以及纪检监察部门推进全面从严治党具有一定的借鉴意义。

  关键词：全面从严治党；客观制约因素；反腐败斗争

  胡锦涛同志在党的十八大报告中强调，全面提高党的建设科学化水平，必须抓好八个方面的重要任务：坚定理想信念，坚守共产党人精神追求；坚持以人为本、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系；积极发展党内民主，增强党的创造活力；深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍；坚持党管人才原则，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来；创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础；坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色；严明党的纪律，自觉维护党的集中统一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，坚定不移向纵深推进，在治理腐败的态度、治理的体制机制构建以及具体方式方法方面创造性地提出了一系列新理念、新思路和新举措，取得了显著成效。同时，我们必须清醒地看到，虽然我们党尽一切力量解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，深入推进全面从严治党，充分发挥了不敢腐的震慑作用，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐、不能腐、不想腐的效应初步显现。但党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党还面临着这样那样的客观制约，而且还不断变异，花样翻新。

  一、反腐败斗争愈演愈烈是全面从严治党面临的严峻客观形势

  腐败是我们党面临的最大威胁。习近平同志十九届中央纪委五次全会上提到政治问题和经济问题交织、传统腐败和新型腐败交织、腐败问题和不正之风交织，这“三个交织”充分反映了我们党反腐败斗争的形势依然严峻复杂，而且习近平同志还特别提到了“愈演愈烈”四个字。

  从党的十八大以来查处的中管干部违纪违法案件看，腐败分子往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身。他们以自己所处的工作岗位为核心，疯狂构建“利益共同体”，大有“进可攻，退可守” 之势。从党的十八大以来查处的省管干部违纪违法案件看，腐败分子往往信奉“背靠大树好乘凉”，对上腐蚀拉拢拼命“挂靠”，对下“招兵买马”形成“威势”。他们普遍认为，能混到省管厅局级已经很不错了，政治上也就基本上“到头了”，转而谋取个人在各方面的“实惠”，以便过上“小康生活”。于是，对上积极“跑送”以求“挂靠”，以便“出事”时有人“保护”；对下千方百计“拉拢”，不断拓展财源，同时结成“利益共同体”，形成一个又一个“藩镇”。从党的十八大以来查处的县处级以下干部违纪违法案件看，腐败分子基于不满足于已经获得的政治经济利益，既想在政治上“拼一把”，又想在其他方面“捞一把”。他们一方面信奉“利益共同体”理论，千方百计攫取各种利益，积极向上面找靠山，投诚表“忠心”，结成“利益同盟”，以求“政治进位升级”，以备“天塌下来有高个子顶着”，同时利用自己手中的既有权力，疯狂敛财以“上送”，并坚持“给要”结合建成自己的“小团队”，在地方上形成一个又一个“梁山支队”。从党的十八大以来查处的基层实权干部违纪违法案件看，他们在紧临着的“上一层”都有坚实的“靠山”，一方面“背后靠山浑不怕”，一方面“手握实权拼命干”。由于“天高皇帝远”和“芳草碧连天”两种观念的支撑，他们侥幸地认为“追责问罪与我无关”，反腐败一时半会触及不到我这个“基层科员”身上，再说了，和我类似的人“芳草碧连天”，纪检监察部门不会有那么多时间和精力。

  在严峻的反腐败斗争形势下，之所以仍然有人可以我行我素地“结党营私”，构建一个又一个形式多样的“利益共同体”，足以说明，全面从严治党仍然面临着严峻的、不可回避的客观制约。

  二、全面从严治党制度机制的落实方面还存在着许多现实问题

  制度是国家的良知，规则是群体的智商。全面从严治党作为党建重大战略思想，基础是“全面”，关键是“从严”，重点是“治吏”，体现了治标与治本的统筹兼顾、全面推进与突出重点的双管齐下。习近平同志多次强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败。党的十八大以来，我们党着眼全面从严治党新形势新任务，不断健全反腐倡廉法规制度体系，特别注重依照法律制度、法治方式和法治体制机制开展党风廉政建设和反腐败斗争，进一步健全完善了反腐倡廉法规制度体系，基本建成了党委、纪委、政府合作共抓共管格局，构建了有效的腐败治理体制机制，使得腐败治理有法可依、有规可循，全面从严治党法治化规范化水平持续提升，有力推进了国家治理体系和治理能力现代化。但是，在落实过程中还存在着这样那样的客观制约因素。

  （一）全面从严治党制度机制的落实，在“全面”上还有欠缺。全面从严治党，就“全面”而言至少包含两个层面：一是内容全覆盖，涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域，体现党的建设系统性和整体性。但是，现实中能够量化的工作基本上都已纳入操作范围，许多不方便量化或者无法量化的问题还没有纳入操作范围，导致“软漏洞”为腐败分子提供了“暗箱操作”的可能和规避风险的“地下通道”，也给人民群众一种反腐败不可能“根除彻底”的感觉，从而丧失了对反腐败斗争的信心。实际上，不可量化的问题更严重，危害更大，危害时间更长久。二是主体全覆盖，要明确管党治党的主体是各级党组织和广大党员干部，尤其是各级党组织的主要负责人。落实管党治党任务，关键是加强党建考核，把党的建设实践纳入各级领导班子和领导干部的考核指标体系。现实中，各级党组织和广大党员干部对全面从严治党的认识还需要再提高再升华。一些党组织认为全面从严治党是纪检委的职责，对党组织的作用和应该发挥的分内职责认识不够。广大党员干部也存在这样那样的错误或者片面的认识，有的认为“反腐败查着谁谁倒霉”，有的认为全面从严治党跟我一个普通党员没什么关系，有的认为参与全面从严治党中万一被人泄露出来，麻烦可就大了。再者，管党治党纳入党建考核方面，一直存在着占比小、结果差、没力度的问题，以至于某些党组织和领导干部不够重视，形同虚设。

  （二）全面从严治党制度机制的落实，在“从严”上还有欠缺。全面从严治党关键是“从严”，不然就会给人一种走过场的印象，不会产生“杀一儆百”的效果。一要从严落实治党责任，必须增强管党治党意识、落实管党治党责任。这个问题，目前党委（党组）的主体责任欠缺问题比较突出，根源在于思想意识不够，责任担当不到位。二要坚持从严管理干部，要以严的标准、严的措施、严的纪律，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止。“从严”处理违规违纪违法干部这个问题，一直受到思想意识、责任意识、人情世故等各方面的干扰。有的纪检监察干部在处理问题时往往主观上有一种“从轻发落”的意识，根源在于不想得罪人。有的问题在处理时，时不时会遇到熟人打招呼、领导说情甚至暗示威胁等现象。三要严肃党内政治生活。全面从严治党必须从党内政治生活严起，按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。现实中，许多党内政治生活都不能达到应有的效果，流于形式的问题比较突出。有的甚至是提前沟通商量好，场面上看起来“严肃认真”，实际是在演戏。四要严明党的纪律。只有严明纪律，才能使全党统一意志、统一行动，步调一致向前进。这个问题，选择性比较大。关键是执行党的纪律的人在具体过程中拥有很大自主选择权，选择性地执行某些纪律放弃某些纪律，选择性地对某些人执行纪律对某些人不执行纪律。这样一来，党的纪律的严肃性和实效性在实践中大打折扣。

  （三）全面从严治党制度机制的落实，在“治吏”上还有欠缺。全面从严治党，重点是治吏。习近平同志强调，从严治党的重点在于从严管理干部，要做到管理全面、标准严格、环节衔接、措施配套、责任分明。所谓管理全面，就是从年轻干部到离退休老同志以及所有行使公权力的人员都要实现全覆盖，重点是各级领导干部（特别是一把手）和身处要害部门、关键岗位、掌握大量公共资源的干部及行使公权力的人。但是，现实中往往有一些岗位的一些人或者一些关键的权力被忽略，留下了许多监督执纪的空白。所谓标准严格，就是要以党章规定的干部条件为依据，不能把干部管理标准降低到不违纪违法（或者守住底线）就行的低水平上。实际上，在监督执纪过程中，往往以守住底线为标准，人为地拉低了干部管理的标杆，致使一些性质很严重的问题没有到处置，人员没有得到处理，逍遥于党规党纪国法之外。所谓环节衔接，就是把日常管理和关键时刻管理统一起来，把上级管理、班子管理、自身管理结合起来，把行为管理和思想管理、工作圈管理和社交圈管理贯通起来，做到干部随管理成长、管理伴干部一生。现实中，往往是只关注节假日、重大活动、重大事项等关键时刻而忽视了日常，忽视了重大活动、重大事项；往往是只重视了上级管理的落实而忽视了班子的自身管理，忽视了干部自身的自觉性管理；往往只关注了行为管理而忽视了思想管理、工作圈管理和社交圈管理。这就使得本来应该相互衔接的监督执纪环节没有得到有效衔接、无缝对接，综合效果大打折扣。所谓措施配套，就是综合运用教育、制度、监督等手段，最大限度防止干部犯错误。现实中，大多都是注重了制度的健全和完善，加强了监督制约，忽视了教育的“源头治理”作用，忽视了制度的落实见效。所谓责任分明，就是根据干部管理权限，把对干部管理的主体责任、监督责任分清楚，明确从严管理干部的责任和主体。这个问题，虽然已经有了有关法规条例的明文规定，但是，在一些领导干部特别是部分党委（党组）负责人心目中，仍然是模糊概念，动不动就一把推给纪委。

  三、全面从严治党“两个责任”的落实方面还存在着许多问题

  党要管党，首先是党委要管、党委书记要管。党委书记要在其位、谋其政，履行好第一责任人职责。党委（党组）要落实好主体责任，纪委监委要落实好监督责任，直面对待、积极解决全面从严治党中“两个责任”落实方面存在的客观问题，协调推进全面从严治党向纵深发展。

  （一）党委（党组）主体责任落实不到位问题。有的党委（党组）责任意识不强，认为运用“四种形态”只是纪委的分内事或者应该“委托”给纪委干；有的认为后三种形态都归纪委管，党委只负责第一种形态。对于这个问题，2020年3月9日中共中央办公厅印发了《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》，这是党中央健全全面从严治党责任制度的重要举措，各地区各部门都要增强“两个维护”的政治自觉，强化守土有责、守土担责、守土尽责的政治担当，扭住责任制这个“牛鼻子”，抓住党委(党组)这个关键主体，不折不扣落实全面从严治党责任，不断提高履职尽责本领，努力提高战胜各种风险挑战能力，以全面从严治党新成效推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，从目前贯彻落实的情况来看，差距还很大。

  （二）政治监督方面存在监督不力不到位问题。党的十八大以来，党中央反复强调领导干部要严守政治纪律和政治规矩，但有的领导干部甚至一把手“依然故我”置若罔闻，结党营私不停、拉帮结派不断、团团伙伙照旧；有的明知在换届中组织没有考虑他的岗位变化，仍派亲信到处游说拉票贿选，搞非组织活动；有的政治野心膨胀，扬言“活着要进中南海，死后要入八宝山”；有的在其主政的地方建“独立王国”，搞小山头、拉小圈子、封山占水，对党中央和上级决策部署阳奉阴违。关于这类政治监督问题，各地各系统都或多或少地存在着监督不力的问题。

  （三）监督检查方式单一和监审衔接不畅的问题。监督检查方式单一是当前监督执纪的一个突出问题。当前各级纪检监察机关普遍使用的监督手段主要集中在：分类处置问题线索、谈话提醒、约谈、函询、列席民主生活会、接受受理检举控告、批评教育、抽查个人重大事项报告、提出纪律检查建议或监察建议、开展突出问题专项检查等一些常规性的方式方法上，离开线索就不会监督的问题亟待解决。当前各级纪检监察机关问题线索的来源主要集中在信访举报、巡视巡察中发现、执纪审查中发现、公检法审计移交、媒体曝光等几个渠道，而在调查研究和在干部人事考核、民主生活会等干部组织监督工作方面主动发现问题的比例很小，这说明主动发现问题的能力不足、氛围也尚未形成，离开线索的监督还很难做到。此外，监督检查与审查调查衔接不畅问题亟待解决：对问题线索的研判处置缺乏精准性，造成了大量重复性工作；内部各部门之间各负其责，缺乏有效的沟通协作；分管领导不同，日常沟通不顺；信息共享机制缺乏，审查调查室查办案件后，未能对政治生态进行研判、为日常监督提供参考等。

  （四）谈话函询存在适用情形不够明确的问题。当前纪检监察机关在谈话函询方面还存在着以下突出问题：一是对谈话函询的思想认识不到位，没有深刻认识谈话函询内容的性质及危害性。二是谈话函询运用不规范、不均衡。有的纪检监察机关存在不想用、不愿用的现象，运用次数明显偏少；同时一些基层党组织由于核实能力不足而存在泛用滥用谈话函询的倾向。三是一谈了之、一函了之现象比较突出。仅仅把谈话函询当作一项日常工作，完成任务了事，对实效如何跟踪分析不够，没有谈话函询的后续和加强工作，比如，有的党组织谈话缺乏严肃性，对被谈话人警醒和触动不够；有的谈话之后整改不到位却听之任之。四是纪检监察干部监督谈话能力欠缺，不能站位在爱护干部的角度、不能站位在党的事业发展需要的高度，缺少关爱感情丰富的谈话技巧。谈话函询工作的难点主要集中在对谈话函询的适用情形以及说明情况的抽查核实与初核不好把握等方面。五是谈话函询的质量不高，严肃性、严谨性不够等，有的干脆就是“不想惹人”的走过场式的谈话函询。

  （五）初核工作中存在调查取证能力不足的问题。初核工作的难点方面，选择突破口是一个比较难的问题，其次是分析研判问题线索、调查取证和初核谈话方面。当前对违纪行为调查取证方面存在的难点：一是大局意识不强，没有克服单纯办案的思想，不能站位全面从严治党的全局来认识来对待；二是取证能力不足，舆论支持不足，群众参与的积极性不高，外围调查困难，不易突破；三是安全意识不够，法治意识不足，落实“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”24字方针有差距。

  （六）问责工作中还存在着一些需要重视的问题。问责工作方面存在的几个突出问题：一是问责工作存在随意化和泛化现象，事实依据不足，随意性强；二是问责不够精准，对问题切入点的把握和定性不够准确，不能精准依法依规依纪施策问责；三是问责中职责定位不准，存在党委（党组）开会定性后，由纪委“走过场”落实的现象；四是问责还有简单了事的现象，对问题的根源不去追溯，存在权责不对等，下级替上级背锅、问下不问上的等问题；五是基层熟人社会特征明显，问责难过面子关、人情关现象，既有党委（党组）主体意识不强，为被问责干部说情开脱的情况，也有纪委不愿意得罪人，碍于情面不敢问责不愿问责的情况。六是有的混淆直接责任与领导责任、集体责任与个体责任的界限，出现了只追究直接责任不问责领导责任，以集体责任掩盖个体责任、以个体责任代替集体责任等问题。这里面，既有对问责对象、问责事项、责任划分“心里没数”的因素或着“人为凑数”的因素，也有把握政策水平不高，对问责应当问到哪一级、问到什么程度把握不准的问题，还有碍于面子而“大事化小”，放大自由裁量空间的问题，其实质是缺乏责任心、贯彻执行中央精神不严不实不细。

  （七）运用监督执纪“四种形态”存在的问题。首先，运用“四种形态”存在规范自由裁量权的问题。目前，制度法规对监督执纪“四种形态”的运用多是定性要求，缺乏定量细化的要求，这在客观上就造成了运用“四种形态”的主体拥有较大自由裁量权问题。查处的相类似的违纪问题，由于发生时间、地域、主观认错悔过等因素不同，执纪的尺度往往会相差很大。从纪检监察工作的实践来看：在核查环节，虽然一再强调在问题线索处置上，不同部门分段负责、相互监督，但各个部门仍然存在把问题查深与查浅、查全与查偏的主观可能；在审理环节，相关部门认定违纪违法适用从轻减轻或从重加重情节也会有一定主观性；在量纪环节，对可上可下的把握方面，也会出现执纪松紧度不一的问题。从党委(党组)的实践来看：少数领导干部对执纪的把握缺乏专业性，加之“四种形态”之间的转化有一定的弹性，党委（党组）决定执纪尺度容易出现过轻或过重的情况。其次，部分形态的实施存在着实体和程序不规范的问题。由于配套制度不够完善，工作实践中缺乏参照，目前运用监督执纪“四种形态”方面不同程度地存在着工作规程不完善、痕迹管理不清晰、流程管控不细化、形态转化不明确，以及每种形态的政策界限把握、党纪处分和组织处理综合运用等方面的不科学不精准问题。部分党委(党组)落实监督执纪“四种形态”主体责任意识上，还存在着以监督责任代替主体责任的情况；党委(党组)对自身承担的责任主动落实不够，开展红脸出汗、约谈提醒不够经常，在第一种形态的运用上存在着泛化、虚化、空洞化的现象。第三，运用“四种形态”还存在着“后半篇文章”不足的问题。有的实施监督执纪“四种形态”后，延伸和拓展工作欠缺，在深化结果运用上“三效合一”体现得不够充分；有的落实“既要严管更要厚爱”要求不够，对受处理的党员干部缺乏认真的教育引导挽救，没有进行针对性地帮助，重新启用还存在一定盲区，一些基层党组织不敢使用受过处分的干部，“改了就是好同志”的氛围不浓；有的在运用第一种形态时，往往一谈了之、一函了之，事后缺乏跟踪关注；有的对查否的干部未作及时反馈，没有在一定范围内给予澄清；有的重违纪干部的个案查处，深入分析问题根源不足，督促整改工作不力；有的纪检监察干部习惯于抓大不抓小、重惩处轻预防，对抓早抓小，谈心、谈话、函询、回访教育等基础性工作仍不适应。

  （八）监督检查与审查调查部门存在权限、人员合理调整的问题。当前，省市一级纪检监察机关尽管内设机构实行监督检查与审查调查部门分设，但在职责、人员设置上还不够科学不具体。就监督执纪“四种形态”的运用情况来看，监督检查部门处置问题线索权责范围稍微偏窄一些，往往只能运用监督执纪“第一种形态”，凡需要初核及运用第二种及以上形态的，必须移送审查调查部门处置。这样往往导致在某个时间段内，监督检查部门堆积的问题线索很多，移不出去，或审查调查部门问题线索堆积“突然性”集中、不能很快地消化，客观上影响了办案效率和质量。

  结语

  新形势下推进党的建设新的伟大工程，必须强化管党治党责任，深刻认识增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的重要性和紧迫性，把加强和改进党的建设作为重大政治责任，坚持聚精会神抓党的建设，抓措施配套，抓重点突破，抓制度完善，把从严治党的各项措施落到实处。我们坚信，在习近平同志为核心的党中央领导下，全面从严治党向纵深发展一定能取得党满意、人民满意的成绩。

  作者简介

  闫岩，2005年2月22日加入中国共产党，陕西省委党校在职研究生学历。先后发表新闻作品100余万字，获得各级各类新闻奖60余次；发表散文随笔10余万字；发表政治理论文章80余篇，著有党建文集《信仰˙学思行》《新时代纪检监察工作高质量发展研究》《新时代全面从严治党向纵深发展研究》，整理编辑了16万字的《夜夜灯花忆仲勋》一书。