农村集体经济是社会主义公有制经济的重要成分，是实现农民共同富裕的制度保障。发展农村集体经济对于推动农业农村现代化建设、促进农村经济社会发展、加快实现城乡融合发展、完善乡村治理结构、提升基层公共服务水平，实现农村的可持续发展具有重要意义。北京市农村集体经济发展水平一直居于全国前列，但近年来也遇到了新问题、新瓶颈，民生智库从产业经济的角度系统梳理了北京市农村集体经济发展面临的困境，提出了全市农村集体经济发展的思路建议。
一、北京农村集体经济发展现状
北京市农村集体经济发展一直处于全国前列，截至2019年末，全市农村集体经济资产总额达到8349.34亿元，占全国农村集体账面资产的12.8%，其中乡镇级集体资产3198.56亿元，乡（镇）均17.38亿元，村级集体资产5150.78亿元，村均13059.8万元，是全国平均水平的16倍。农村集体经济收入673.83亿元，农村集体经济组织成员人均资产和收入分别为26.67万元、2.15万元，均居全国前列。
近年来，受非首都核心功能疏解等因素影响，北京市农村集体经济发展也面临一些困难和问题，农村集体经济收入连年下滑，2019年全市农村集体经济总收入较2013年减少779.1亿元，年均下降9.9%，2016-2019年，农村集体经济利润总额由55.84亿元下降至31亿元，年均下降21.7%，严重影响了农民收入增长和乡村振兴战略的实施。
二、北京农村集体经济发展困境
北京市农村集体经济收入主要来源于农业生产和土地、房屋等集体经营性资产的出租。根据2013年的统计资料，北京市55.8%的村级集体经济组织收入主要来源于农业，42%的村级集体经济组织收入以土地和房屋出租为主，收入来源单一、发展粗放，大部分集体经济组织迟迟无法实现产业升级。造成这一问题的原因主要在于大部分集体经济组织面临五大深层次困境，导致其内部资源无法有效整合、外部资源难以有效利用，经济发展长期处于“低水平均衡状态”。
图 1 北京市农村集体经济发展面临的“五大困境”
（一）路径困境
北京市农村集体经济收入的下滑首要原因是农业产业的停滞。农村集体经济的“路径困境”主要体现在农业生产面临产出“天花板”下压和成本地板“抬升”的双重挤压，导致效益不断下滑，而产业转型却受制于多方因素掣肘进展缓慢，从而陷入“低水平均衡”困境。
北京市都市农业目前仍以小规模家庭经营为主，全市农业经营户42.4万户，规模农业经营户仅3282户，农业户均经营规模约7.5亩[ 根据北京市第三次农业普查数据、北京市统计年鉴（2020年）计算得出]。由于生产规模小，农户无力采用投资大、技术门槛高的复杂技术，在化肥、农药等低成本技术达到使用极限后，土地产出率触及“天花板”。但劳动力、土地、生产投入品等要素价格不断上涨，农业效益降低，农户更没有能力和意愿增加农业生产投资，从而形成了“成本抬升→效益降低→投资不足→效益下滑”的恶性循环。当土地产出达到顶点后，农业效益的增加要转向品牌和营销，这在小规模农户经营下也难以实现。
图 2 低成本技术和复杂技术的成本效益曲线分析
如图2所示，化肥、农药、小型农机等低成本技术会达到效益的顶点，此时技术的边际效益为零。复杂技术的应用不仅需要高投资，对劳动者的素质和使用的规模都有一定的要求，当规模过小时，复杂技术的使用成本高于技术收益，农业生产处于亏损状态。
图 3 北京市平均每一从业人员创造的农林渔牧产值（元）
如图3所示，北京市每一从业人员创造的农林牧渔产值在2014年达到顶点后开始下滑，近几年开始处于稳定状态，说明北京市农业在低成本技术红利达到极限后，处于“低水平均衡状态”。
为提高农民收入，北京市不断加大对农业的财政支持力度，但有限的财政支持主要用于抵消投入品价格的上涨，并不能实现产业从低成本技术向复杂技术的转型，由此导致了北京市农业中小规模经营和财政补贴结合的“路径依赖”模式。
图 4 北京市农业发展的低水平均衡路径依赖示意图
劳动力成本提高是推高北京市农业生产成本的首要因素。在城乡自由流动的劳动力市场中，劳动力的价格不由其所创造的价值决定，而取决于其在二三产业就业的机会成本。因此，二三产业发达城市的郊区的农业劳动力成本天然的高于远离城市的农村地区，二三产业平均工资的提高也会外溢到农业领域，使农业劳动力成本也随之上升。当农业劳动力成本高于农业产值后，在没有补贴的情况下，就会出现抛荒或劳动节约型的种植方式（如造林、大田作物）。这是北京市郊区小规模家庭经营衰落的主要诱因，也是导致后文讲到的农村集体经济人力和人才困境的原因。
（二）人力困境
随着城镇化、工业化的发展，城市对农村劳动力的虹吸效应不断加大，农村青壮年劳动力大量向城市转移，从而导致农村的空心化、老龄化和农业的边缘化，对于北京这一问题尤为突出。
2010-2019年，北京市第一产业从业人数从61.4万人下降到42.4万人，减少了19万人，第三产业从业人数从767.5万人增加至1058.1万人，增长了290万人。根据第七次人口普查数据，2010-2020年，乡村常住人口减少了2.7万人，其中，城市发展新区乡村常住人口略有增加，生态涵养发展区乡村常住人口减少了4万多人，而全市集体经济薄弱村大部分集中在生态涵养区，劳动力流失区与集体经济发展薄弱区呈现出高度重合。
由于农村青壮年劳动力向城镇转移，农村劳动力老龄化问题非常突出。截止2019年底，北京市户籍人口中60岁以上人口占比已达26.6%，由于农村劳动力从城市外围向中心城区的梯度转移，农村的老龄化程度尤为严重，如延庆区珍珠泉乡八亩地村有常住人口200多人，其中60岁以上的占50%以上，此外20%多的人有不同程度的残疾。根据第三次农业普查数据，年龄55岁以上农业生产经营人员21.5万人，占全市农业生产经营人员的40.6%，年龄35岁以下的仅占10%。农村劳动力的转移和人口的老龄化进一步削弱了农村集体经济的内生发展能力。
图 5 2010-2019年北京市第一产业从业人数变化（万人）
（三）人才困境
北京市农村集体经济发展的关键在人才。人才不足已成为北京大部分农村集体经济组织发展的障碍。北京市农村集体经济组织发展的人才困境主要体现在三个方面：
一是本土人才外流，如前文所述，全市农村尤其是生态涵养区的农村年轻人口大量外流，农业从业人员老龄化严重，本土人才不足。
二是对外来人才吸引力不足，大部分村庄就业机会不足，基础设施、公共服务设施不健全，难以吸引到外来人才。
三是人才需求与人才供给结构性错位，近年来北京市利用大学生村官、第一书记等项目引进了一批高学历人才到基层工作，充实了农村的人才队伍，但是引进的人才多为行政管理人才、农业技术人才，而能带领农村集体经济发展的经营管理人才缺乏。
（四）资源困境
土地资源是农村集体经济组织最核心的资源。北京大部分农村土地资源丰富，村均耕地面积810亩，林地面积528亩，村均可利用土地面积达1300多亩，远郊区、山区村庄可利用土地面积更大。但是，大部分农村集体经济组织未能实现土地资源向经济发展资本的转化，农村土地资源闲置及低效开发现象突出。据推算，2019年北京农村闲置宅基地农房数量超过4万套，以每套180平米计，闲置农村建设用地面积达720万平米。
多方面因素制约了北京农村土地资源的开发利用，一是资源碎片化，整合开发难度大。在权属上，农村耕地、宅基地等由农户承包经营或使用，流转整合的难度大、成本高。在地块上，近郊的土地规模小、分布不集中，山区的土地地块零散，都不利于集中开发利用。二是土地使用成本过高，昌平、大兴、顺义等近郊农用地的流转费用已达到2000元/亩左右，远郊的也在1000元/亩左右，土地成本超出一般农作物种植的效益。三是经营性建设用地配套不足，制约了旅游服务接待、农产品加工等二三产业的发展。
（五）政策困境
《北京城市总体规划（2016-2035年）》提出了关于人口和建设规模“双控”的要求，在产业、生态、土地等多方面限制了农村产业的发展。
一是禁止产业增多，农村畜牧业、农副食品加工、食品制造等行业被列入新增产业禁限目录，相关企业外迁，产业处于转型和升级改造阶段。
二是农村产业用地不足。根据城市总体规划，北京市每年要减少存量30平方公里，对新增用地和新增产业形成更严格的约束。集体建设用地规模也实行减量发展，到村级可用来发展产业项目的用地指标更少，而宅基地不能流转，只能内部调整。这些 用地限制，导致农村二三产业发展项目难以落地和形成规模优势。
三是生态环境限制严格。北京集体经济发展薄弱的村庄大多位于生态涵养发展区，生态环境保护非常严格，红线划定限制发展区域和产业多。在产业、生态和用地的多重限制下，北京农村集体经济发展的空间极为有限。
三、北京农村集体经济发展建议
北京农村集体经济发展的根本困境是资源困境，即以土地为核心的农村资源的碎片化。由于农村资源整合困难，城市的资本、技术等先进生产要素难以与农村资源结合，从而推动现有产业升级、培育出新型产业。没有成规模、有前景的产业，就难以留住人、吸引人。产业、土地和生态等政策的限制又加剧了资源整合和产业发展的难度。内部、外部因素共同造成北京农村集体经济发展的停滞困境。
（一）加快推动农村资源要素的整合
稳步推进和完善农村承包地所有权、承包权和经营权三权分置，加快推动农村土地承包经营权流转。乡镇、村成立农村土地收储中心，以政府或村集体名义实施土地流转、整理、开发或出租，实现农村土地的成规模流转、开发。进一步完善农村社会保障、就业保障机制，剥离农村承包地承载的保障兜底、农民增收等社会责任，加大财政对承包地流转的支持力度，有效减轻土地承包经营者的地租负担。引导农村集体经济组织整合农村宅基地、集体经营性建设用地、林地等资源，与农村承包地统一规划、统筹安排，为引进社会资本、发展农业高科技产业及二三产业创造条件。
（二）推动农村产业结构调整
立足北京市的比较优势，引导农村集体经济组织发展科技密集型、资本密集型、服务密集型及劳动节约型产业。
一是做好城乡统筹，促进农村集体经济组织与农业科研院所对接，引进先进技术、品种、装备等，发展育种、名优特产品种养业等。
二是做好村企统筹，探索实施“一企带一村”行动，鼓励城区大中企业到农村投资或与农村集体经济组织签订购销合同等。
三是做好区域统筹，支持近郊村、集体经济强村与远郊村、集体经济薄弱村产业链对接，近郊村、集体经济强村发挥区位交通和产业基础优势，重点发展产业链两端的科技、资本、服务密集型产业，将示范、生产等环节布局到远郊村、集体经济薄弱村，实现以强带弱、优势互补。
（三）创新农村人才引进和培养机制
围绕项目引人、发展产业留人。农村人才的培养和引进要围绕满足农村产业发展需求这一主线，改变人才引进和分配的“平均主义”，围绕农村重点产业项目的需要引进和分配人才。充分发挥大学生村官、第一书记等人才政策作用，探索农村人才政策向有经验、有能力的社会人士开放的试点，村官等人才政策要真正成为农村产业发展的“蓄水池”和“发动机”。
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